關于赴陜西省開展基層市場監(jiān)管工作

專題調研的報告

　　近日，按照“不忘初心，牢記使命”主題教育活動要求，法規(guī)司主要負責同志帶隊一行四人，組成調研組赴陜西省漢中市、安康市開展基層市場監(jiān)管工作專題調研?，F將調研情況報告如下：

　　一、調研基本情況 

　　為充分了解基層市場監(jiān)管機構設置及運行情況，調研組采取座談與調研相結合的方式，分別在漢中市、安康市市場監(jiān)管局召開座談會，與30余名市場監(jiān)管所所長、基層市場監(jiān)管部門法制機構負責同志座談交流；并走訪3個城、鄉(xiāng)市場監(jiān)管所開展實地調研，聽取基層同志對市場監(jiān)管所法律定位與職能定位的意見建議，了解基層市場監(jiān)管執(zhí)法情況、法治建設情況等。 

　　二、陜西省基層市場監(jiān)管機構情況 

　　調研組了解到，陜西省2015年啟動市場監(jiān)管系統(tǒng)改革后，按照省委、省政府文件要求，各縣區(qū)均組建市場監(jiān)督管理局，整合了工商、質檢、鹽務、食品藥品監(jiān)管部門的職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級市場監(jiān)管機構形式不一，有些地區(qū)仍保留按片區(qū)管理的工商所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)管所，有些地區(qū)“合二為一”成立市場監(jiān)管所；有些市場監(jiān)管所仍為縣局的派出機構，有些已歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。 

　　調研走訪的漢中市，全市總面積2.72萬平方公里，常住人口386萬。在2015年機構改革后，全市11個縣區(qū)相繼組建縣級市場監(jiān)督管理局（加掛食品藥品監(jiān)督管理局牌子）。2019年2月，在市級層面整合原工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)、鹽務、價監(jiān)及知識產權、打擊假冒偽劣商品等職能，組建漢中市市場監(jiān)管局，11個縣區(qū)市場監(jiān)管局于6月底前也基本改革到位。目前，全市共設置市場監(jiān)管所（加掛食品藥品監(jiān)管所牌子）178個，除城固、略陽2個縣52個所仍作為縣級市場監(jiān)管局派出機構外，其余126個所均已劃歸鎮(zhèn)（街道辦）管理。全市市場監(jiān)管系統(tǒng)共2590人，其中市場監(jiān)管所1154人。 

　　調研走訪的安康市，全市總面積2.35萬平方公里，常住人口266.89萬。2019年1月，在市級層面整合原工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)、鹽務、價監(jiān)及知識產權等職能，組建安康市市場監(jiān)管局。全市共11個縣區(qū)市場監(jiān)督管理局，138個鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管所。除漢濱區(qū)城區(qū)4所為漢濱區(qū)市場監(jiān)管局的派出機構外，其余均已劃歸鎮(zhèn)（街道辦）管理。全市市場監(jiān)管部門共1520人，其中市場監(jiān)管所694人。 

　　三、調研發(fā)現的問題 

　　（一）基層市場監(jiān)管執(zhí)法力量嚴重不足 

　　機構改革后，市場監(jiān)管所監(jiān)管執(zhí)法力量并未按照職能劃轉、人隨事走的要求得到有效補充，導致監(jiān)管力量與監(jiān)管職能嚴重不匹配，執(zhí)法不到位，監(jiān)管職能被虛置，帶來了巨大的風險和隱患。主要表現為，一是監(jiān)管力量與監(jiān)管職能嚴重不匹配。機構改革前，原質監(jiān)局、鹽務局、價監(jiān)、知識產權等部門在基層沒有派出機構，目前大部分市場監(jiān)管所是將原工商、食藥監(jiān)監(jiān)管所整合后成立，承擔的職能包括辦證辦照等行政許可事項、以及原工商、質監(jiān)、食藥、物價等全口徑監(jiān)管，還包括各類市場巡查、專項整頓、消費投訴、執(zhí)法檢查、統(tǒng)計報表等工作。但職能擴展的同時，執(zhí)法人員并未得到相應補充。很多監(jiān)管所只有2至4人，平均每天接到上級下發(fā)的文件2-3份，工作應接不暇，使得部分監(jiān)管工作流于形式，只注重工作留痕，不注重工作實效。加之持續(xù)嚴格的追責問責，一些地方的執(zhí)法人員出現不愿執(zhí)法、不敢執(zhí)法的畏難情緒。基層監(jiān)管力量的缺位也導致大量工作積壓在縣局，影響縣局工作職責的履行。二是基層監(jiān)管人員的專業(yè)化程度亟需提升。食品藥品、醫(yī)療器械、特種設備、標準計量等領域專業(yè)知識和專業(yè)技術人員普遍缺乏，稍微復雜一點的案件就難以應付，常常出現縣區(qū)局下達給鎮(zhèn)（街道辦）的文件無人落實，接到文件的人不懂業(yè)務，懂業(yè)務的人不在崗或長期下鄉(xiāng)的情況。 

　　（二）人員流失、偏離主業(yè)現象嚴重 

　　基層同志普遍反映，市場監(jiān)管所劃歸鎮(zhèn)（街道辦）管理后，工作重心發(fā)生偏移，甚至政令不暢，一些重要監(jiān)管任務無法落實，使原本就已嚴重短缺的市場監(jiān)管執(zhí)法力量進一步削弱，基層監(jiān)管能力下滑，市場監(jiān)管“最后一公里”疏于職守。一是部分鎮(zhèn)（街辦）市場監(jiān)管所劃歸鎮(zhèn)辦管理后, 市場監(jiān)管人員，特別是年輕有生力量和專業(yè)執(zhí)法骨干被抽調或挪用去完成政府工作，流失嚴重。部分監(jiān)管人員來自鎮(zhèn)（辦）政府其他部門，沒有執(zhí)法經驗和執(zhí)法資質，只能以他人名義從事執(zhí)法工作，存在巨大法律風險。據統(tǒng)計，截至2018年底，漢中市288個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）市場監(jiān)管所中，在崗的僅為編制數的45%。二是市場監(jiān)管所不得不接受鎮(zhèn)（街道辦）委派的各項任務，除了承擔正常的市場監(jiān)管工作外，還大量從事鎮(zhèn)（辦）工作，包括包村、拆遷、創(chuàng)衛(wèi)創(chuàng)建、協(xié)助處理信訪、秸稈禁燒、防汛、環(huán)保等，工作重心以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作為主，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作甚至占基層所工作的80%，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所的所長同時兼任貧困村第一書記或工作隊長，每月駐村22天，對于市場監(jiān)管主業(yè)反而無暇顧及。例如調研組走訪的安康市一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管所，僅有兩間辦公室，在政務服務大廳有一個行政許可受理窗口，只有一名干部值守，根本無法承擔繁重的市場監(jiān)管執(zhí)法工作。 

　　調研組了解到，仍作為縣級市場監(jiān)管部門派出機構的個別市場監(jiān)管所，盡管機構改革后也面臨著嚴重的壓力與問題，但由于執(zhí)法人員相對穩(wěn)定，監(jiān)管責任明確，上傳下達較為暢通，基層任務落實情況較好，一年來市場監(jiān)管工作有序開展。 

　?。ㄈ﹫?zhí)法辦案數量大幅下滑

　　調研組了解到，市場監(jiān)管所執(zhí)法辦案數量大幅下降，甚至出現年度零辦案的情況，暴露出大量監(jiān)管風險和隱患。據統(tǒng)計，劃轉鎮(zhèn)（街道辦）的大部分市場監(jiān)管所執(zhí)法辦案數量與2015年之前相比下降了一半左右，有些地區(qū)不及劃轉前的三分之一。如漢中市，2015年之前，鎮(zhèn)（街道辦）監(jiān)管所作為縣局派出機構基本能夠專注監(jiān)管工作，監(jiān)管執(zhí)法履職到位，2015年各管理所查辦各類案件798起，自劃轉鎮(zhèn)（街道辦）管理后逐年下滑，至2018年僅為200起，大部分監(jiān)管所全年案件辦理量為零。今年上半年，職能整合后，食品藥品違法案件查辦數量較去年同期也下降了43%。 

　?。ㄋ模﹫?zhí)法人員身份不一、人心不穩(wěn) 

　　由鎮(zhèn)（街道辦）管理的監(jiān)管所多為事業(yè)組織，所里執(zhí)法人員編制各不相同，原工商執(zhí)法人員大都為行政編制，食藥執(zhí)法人員基本為事業(yè)編制，此外，還有部分質監(jiān)執(zhí)法人員為參公事業(yè)編制，物價、鹽務等執(zhí)法任務大量為工勤身份，組合后人員行政編制少，事業(yè)編制多，尤其是工勤人員多，占人數比重大。由于人員身份不一，尤其存在一部分自收自支事業(yè)編制，造成人員同工不同酬，很大程度影響了基層人員執(zhí)法辦案的積極性。 

　?。ㄎ澹┍Ｕ喜坏轿挥绊懥吮O(jiān)管執(zhí)法效果 

　　基層同志反映，很多市場監(jiān)管所，尤其是劃歸鎮(zhèn)（街道辦）管理的市場監(jiān)管所辦公經費嚴重不足，一些監(jiān)管所的辦公場所與總局出臺的基層監(jiān)管所標準化建設要求差距較大，一些地區(qū)卻并沒有按行政執(zhí)法單位的標準配置人員編制、車輛編制、落實執(zhí)法經費保障等，而是按管理單位配置相關資源，執(zhí)法工作保障與工作需要差距極大，執(zhí)法隊伍建設嚴重滯后。如漢中市11個縣區(qū)有國家級貧困縣8個，經濟基礎較差，執(zhí)法經費、執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀、快速檢驗檢測設備，等執(zhí)法裝備缺口較大，無法滿足監(jiān)管執(zhí)法需要，嚴重制約了監(jiān)管效能的提升。 

　　四、思考和建議 

　?。ㄒ唬╆P于市場監(jiān)管所的法律定位和職能定位的分析 

　　從中央文件精神看，中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過的《深化黨和國家機構改革方案》規(guī)定，“整合工商、質檢、食品、藥品、物價、商標、專利等執(zhí)法職責和隊伍，組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍。由國家市場監(jiān)督管理總局指導。鼓勵地方將其他直接到市場、進企業(yè)，面向基層、面對老百姓的執(zhí)法隊伍，如商務執(zhí)法、鹽業(yè)執(zhí)法等，整合劃入市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳 2018 年 11 月 26 日印發(fā)的《關于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》指出，“整合市場監(jiān)管領域在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的站所力量和資源，組建統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊伍，負責基礎性監(jiān)管工作，依法行使行政處罰權，作為縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管局派出機構，以縣（市、區(qū)）市場監(jiān)管局領導和管理為主”。對市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍的職能定位及工作上的隸屬關系作出規(guī)定。 

　　從法律法規(guī)規(guī)定看，根據行政許可法、行政處罰法相關規(guī)定，如市場監(jiān)管所作為縣級市場監(jiān)管部門的派出機構，可依法直接行使市場監(jiān)管職能。如市場監(jiān)管所劃歸鎮(zhèn)（街道辦）管理，實現職權法定有三種途徑，一是通過法律、行政法規(guī)規(guī)定作出授權；二是經國務院批準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權；國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權；三是接受縣級市場監(jiān)管部門委托行使職權（行政許可可以委托其他行政機關行使，行政處罰可以委托依法成立的管理公共事務的事業(yè)組織行使）。目前陜西大部分已劃轉所均采取第三種方式，作為事業(yè)組織，接受縣市場監(jiān)管局委托，行使部分職權，縣市場監(jiān)管局對其行為的后果承擔法律責任，在一定程度上形成了權責不匹配的現象。 

　　從基層執(zhí)法實踐看，此次調研的陜西省陜南地區(qū)，以劃轉至鎮(zhèn)（街道辦）管理的市場監(jiān)管所為主，這些市場監(jiān)管所普遍存在偏離監(jiān)管主業(yè)、執(zhí)法力量薄弱、專業(yè)能力不足等現象，對執(zhí)法辦案造成了較大影響，市場監(jiān)管干部職業(yè)發(fā)展也面臨諸多不確定因素，一定程度上影響了市場監(jiān)管執(zhí)法的開展和市場秩序的維護。 

　?。ǘ╆P于進一步強化基層市場監(jiān)管機構建設的建議 

　　市場監(jiān)管部門承擔工商、質檢、食品、藥品、物價、知識產權等領域日常監(jiān)管和行政執(zhí)法職能，相當于經濟領域的“警察”。市場監(jiān)管職責能否履行到位，直接關系到人民群眾的福祉。基層市場監(jiān)管機構是市場監(jiān)管部門的觸角和神經末梢，其功能能否充分發(fā)揮直接影響市場監(jiān)管職能的履行。基層同志反映，縣市場監(jiān)管局執(zhí)法力量相對薄弱，且轄區(qū)執(zhí)法領域廣、管轄區(qū)域大，無法實現全面有效的監(jiān)管，尤其是食品、藥品和特種設備等實施全過程監(jiān)管的領域，借助派出機構向基層延伸是提高監(jiān)管效能的重要手段?；鶎尤罕娨财毡檎J為，身邊設立的市場監(jiān)管所非常必要，讓群眾更加省心、放心、安心，有利于及時受理和解決群眾投訴舉報，發(fā)現市場中存在的問題，保護消費者權益，維護人民群眾切身利益。因此，建議進一步鞏固和加強基層市場監(jiān)管所的力量。一是進一步開展調研論證，找準基層市場監(jiān)管機構工作中的難點和痛點，摸清問題產生的根源，研究有效解決措施。二是結合調研發(fā)現的問題，遵照總局領導指示，明確市場監(jiān)管所的法律定位，細化工作職責，積極協(xié)調立法機關，推動《市場監(jiān)管所條例》的制訂，在行政法規(guī)層面予以固化，推動市場監(jiān)管所工作盡快走上正軌。三是強化基層基礎建設，充實基層市場監(jiān)管執(zhí)法隊伍力量，加大培訓力度，加快培育專業(yè)化市場監(jiān)管執(zhí)法干部隊伍，加強基層市場監(jiān)管機構經費、硬件保障，提升信息化水平。